自1980年底廣西河池地區(qū)的宜山、羅城兩縣農(nóng)民自發(fā)組建村民委員會(以下簡稱村委會)，開創(chuàng)村民自治。自我國于1998年頒布并施行《村委會組織法》以來，我國農(nóng)村村民自治建設(shè)取得了巨大發(fā)展，20多年村民自治活動的開展己充分展現(xiàn)了村民自治的生命力和有效性。促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了極大的改善，村民自治的精神和理念逐漸深入人心。為了促進我國《村委會組織法》自身的完善及村民自治在實踐中出現(xiàn)的一些問題，2009年十一屆全國人大常委會第十二次會議在總結(jié)20多年村民自治實踐探索的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中村民自治遇到的新情況和新問題，初次審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(修訂草案)》（以下簡稱《修訂草案》），向社會公開征求意見。筆者就《修訂草案》中關(guān)于村民自治組織結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系規(guī)定、村民自治組織與基層黨組織關(guān)系等修改內(nèi)容提幾點看法。
　　一、 村民自治組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及修改的必要性
　　村民委員會組織系統(tǒng)是指按照《村民委員會組織法》在村一級設(shè)立的管理村級事務的組織群體。村民委員會組織系統(tǒng)有三個層次，第一個層次是管理村級事務的權(quán)力機構(gòu)：村民會議和村民代表會議。第二個層次是管理日常村務的工作機構(gòu)：村民委員會。第三個層次是村民委員會下屬各委員會、村民小組。另外，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定根據(jù)工作需要，經(jīng)縣級地方黨委批準，可以成立黨的基層委員會；村黨委受鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導。我國行政村一般都有黨組織，但是村黨組織并不是村民自治組織，但根據(jù)《村民委員會組織法》第三條的規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”由于村民自治組織要接受村黨組織的領(lǐng)導，所以他們之間會產(chǎn)生政治、管理及具體事務方面的關(guān)系。村黨支部法律地位的模糊性是導致當前村“兩委”矛盾的主要原因。對村“兩委”之間的權(quán)限缺乏明確而具體的劃分,對于農(nóng)村基層黨組織如何領(lǐng)導、支持和保障村民開展自治活動的問題則缺乏具體性、明確性和可操作性,致使在實踐中出現(xiàn)村支部嚴重越權(quán)以及“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)問題。同樣村民自治在實際操作中也存在許多問題。如：村委會成員薪水問題、村委會中的女成員問題、選民和候選人資格問題、村委會換屆后工作移交問題、村委會成員進行不公平競選問題、選民投票問題、罷免村委會成員問題、村民會議召開問題等。為此，《修訂草案》做了部分條款的修改，使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督更具可操作性，這必將進一步推進村民自治，促進農(nóng)村基層民主的健康發(fā)展。
　　二、村民自治組織結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系問題
　　從《修訂草案》的內(nèi)容看，村選舉委員會、村民委員會、村民代表會議、村務監(jiān)督機構(gòu)都由村民選舉產(chǎn)生，全體村民與它們的關(guān)系是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，因此村選舉委員會、村民委員會、村務監(jiān)督機構(gòu)成員必須向村民負責，村民有權(quán)監(jiān)督、評議、審議他們的工作，村民在提出罷免理由的基礎(chǔ)上有權(quán)對這些組織中的成員啟動罷免程序。法律的原則性規(guī)定看起來簡單，實際上在村民自治機制的運行中存在著頗為復雜的權(quán)力關(guān)系。要切實保障和實現(xiàn)村民的民主自治權(quán)利，就有必要厘清村民自治機制中的權(quán)力關(guān)系，以使權(quán)力邏輯符合民主原理，使村民自治機制運行順暢。
　　村民自治中的權(quán)力關(guān)系，最根本的是確定權(quán)力主體，最核心的是明確授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，最基本的原則是村民權(quán)利平等、決策中的少數(shù)服從多數(shù)原則和權(quán)力架構(gòu)中的分權(quán)制衡原則。中國特色社會主義民主政治的根本理念是：一切權(quán)力屬于人民，人民當家作主。由此，決定村級公共事務的權(quán)力屬于全體村民，村民的民主權(quán)利一律平等。然而，盡管如此，在《修訂草案》的某些規(guī)定中還存在著權(quán)力關(guān)系含混不清的地方。這主要集中在兩個方面。
　　（一）是村委會的職能法律界定尚不夠明晰，由此可能導致權(quán)力關(guān)系的矛盾。政治理論中有這樣一種說法：權(quán)力來源于權(quán)利即權(quán)利的統(tǒng)治。在村民自治中，權(quán)利的主體是各個村民，村民選舉產(chǎn)生村委會確保自己的權(quán)利。村民自治是在鄉(xiāng)村實行的基層民主制度，村民委員會是村民自治的權(quán)力機關(guān)，是村民為了維護自己的權(quán)利而設(shè)立的。但是權(quán)力本身的擴張性、控制性決定了權(quán)力在運行過程中，如果沒有很好的監(jiān)督制衡手段，權(quán)力自身會有損害人民權(quán)利的傾向。在村民自治中，如果運行不當，村民委員會就有可能成為侵害村民權(quán)利的機關(guān)。因此，村民自治中的權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系就具體化為村民和村委會的關(guān)系。但其中實際的權(quán)利和權(quán)力關(guān)系比較復雜。
　　在規(guī)制村委會職權(quán)方面，《修訂草案》明確：涉及村民利益和村里公共事務的事項，必須經(jīng)村民大會或村民代表大會討論決定方可辦理。這說明，決策權(quán)歸村民大會(村民代表會議)，村民委員會是執(zhí)行村民大會(村民代表會議)決策的辦事組織。但另一方面，《修訂草案》第二十七條規(guī)定“村民委員會應當實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制”，又將村委會定為村里的決策機構(gòu)，這有可能將村委會這一辦事組織變成實際上的決策權(quán)執(zhí)行權(quán)合一的權(quán)力實體。再如，在召開村民大會(村民代表會議)問題上，誰有召集權(quán)，《修訂草案》中也含混不清。從《修訂草案》的條文表述看，《修訂草案》把村民大會(村民代表會議)的召集權(quán)與按規(guī)定承擔召集村民大會(村民代表會議)事務工作的職責相混淆，這就可能使村委會本來只是承擔召集會議的具體事務工作職責，上升成為實際上有權(quán)決定是否召集村民大會(村民代表會議)。在村民自治中，決策權(quán)和會議召集權(quán)是十分關(guān)鍵和要害的權(quán)力，如果這兩項權(quán)力實際歸屬為村委會，那就必然侵奪村民大會(村民代表大會)的權(quán)力范圍，由此村民的權(quán)力主體地位就將虛置。我國農(nóng)村的民主自治實踐表明，如果缺乏符合分權(quán)制衡原理的組織架構(gòu)，僅僅把選舉作為村民自治的全部，即為了選舉而選舉，那么選舉就變成各種勢力爭奪村莊公共權(quán)力的鬧劇，村委會就成為事實上的集權(quán)中心，村民對村委會的權(quán)力制約和民主監(jiān)督也必然難以實現(xiàn)。相信《修訂草案》正是為了糾正此前存在的這些問題，才增加了從組成村選舉委員會規(guī)范、村民登記和選舉、村民大會(村民代表會議)到民主管理與監(jiān)督等一系列程序性的條文規(guī)定。但是，如果忽略了貫穿其中的權(quán)力邏輯的話，這些具體的操作性規(guī)定最終也可能變成以民主形式掩蓋少數(shù)人專權(quán)、損害村民利益的合法外衣。

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