行政管理體制與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關，也關系這整個社會的正常運轉(zhuǎn)，國際貿(mào)易也不例外，本文主要研究對外貿(mào)易行政管理體制的建設與發(fā)展。

　　《東方行政論壇》(年刊)2011年創(chuàng)刊，本書分為理論篇;實踐篇兩篇，主要內(nèi)容包括：加快行政程序的法定化，促進政府行政過程的規(guī)范和高效——在第二屆東方行政論壇·行政程序與依法行政研討會上的講話;解決之法不規(guī)范重在程序制度建設等。

　　行政管理體制是政府的職權機構及其運轉(zhuǎn)方式,它是經(jīng)濟體制與政治體制相結合的產(chǎn)物。“入世”后,我國進口行政管理體制改革的方向是:各級經(jīng)貿(mào)部門的決策與管理措施要更加科學,管理體制運行要更加協(xié)調(diào)和有效,確保行政管理人員的廉潔與勤政,以降低整個管理體系運行的成本,提高管理效率,為企業(yè)實現(xiàn)微觀經(jīng)濟效益,國家實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟效益創(chuàng)造良好的基礎。為此,“入世”后,我國必須對進出口行政管理的組織機構、行政管理職能、管理手段等進行改革,以適應“入世”的需要。

　　一、改革行政管理組織機構

　　1.完善管理組織體系

　　目前,我國外貿(mào)行政管理的組織體系是以外經(jīng)貿(mào)部為主,按垂直系統(tǒng)分別設立經(jīng)貿(mào)委(廳)、外經(jīng)委和各級貿(mào)易發(fā)展委員會。這些分支機構又分別屬于省、市、縣各級政府,構成了條塊結合、相互交叉的復雜系統(tǒng)。這種行政管理組織系統(tǒng)的優(yōu)點是便于政府部門對各級外經(jīng)貿(mào)企業(yè)的監(jiān)督和調(diào)節(jié);其缺點是由于行政管理層次多和地方政府受區(qū)域利益的影響,容易導致國家宏觀經(jīng)濟政策貫徹執(zhí)行時變形和時滯,強化了微觀管理,弱化了宏觀管理。因此,“入世”后,我國外貿(mào)行政組織機構的改革應該在理順中央和地方的利益關系基礎上,減少行政管理層次,弱化微觀管理,強化宏觀管理和監(jiān)督職能。

　　2.精簡機構,提高管理效率

　　1998年新一屆政府機構改革仍將外經(jīng)貿(mào)部作為國務院專業(yè)經(jīng)濟管理部門保留下來,但對外經(jīng)貿(mào)部人員進行縮減。同時,本著“小機構,大服務”的精神對外貿(mào)檢驗機構進行改革,即將原國家進出口商檢局、衛(wèi)生部衛(wèi)生檢疫局、農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局合并,共同組建“國家出入境檢驗檢疫局”。“三檢合一”消除了口岸查驗“政出多門”的弊端,大大提高了通關效率。同時,執(zhí)法主體的集中統(tǒng)一,也有利于增強執(zhí)法力度,避免機構重復帶來的資源浪費和財政負擔。“入世”后,我們應繼續(xù)按照“小機構,大服務”的精神,對各級外經(jīng)貿(mào)管理部門繼續(xù)精簡機構,以提高其管理效率。

　　3.構建進出口商會等非官方的外貿(mào)管理與協(xié)調(diào)體系

　　進出口商會是指經(jīng)政府批準、由從事進出口貿(mào)易的各類企業(yè)依法聯(lián)合成立的行使行業(yè)協(xié)調(diào)、為企業(yè)服務的自律性組織。進出口商會作為“中觀”的協(xié)調(diào)管理機構,起著承上啟下的作用,它不但是政府決策的信息提供者和加工者,而且是與國內(nèi)企業(yè)溝通的橋梁。它可為企業(yè)提供國內(nèi)外市場信息,可作為企業(yè)的集合體、代言人,協(xié)調(diào)進出口商品價格,避免多頭進口,防止抬價爭購、外匯流失,維護整體利益。由于進出口商會能發(fā)揮其行業(yè)自律性組織的作用,代替部分政府行政管理行為,解決糾紛,清查不正當貿(mào)易行為,促進市場穩(wěn)定發(fā)展,因此,“入世”后,我國應當加快商會立法,通過法律規(guī)范進出口商會的協(xié)調(diào)和運作機制,促進商會轉(zhuǎn)變觀念,樹立“服務是商會之本”的思想,在現(xiàn)有進出口商會基礎上,按主要商品分類,改組建立全國統(tǒng)一的各分行業(yè)進出口商會,強化商會對進出口商品的協(xié)調(diào)職能。要進一步改組和優(yōu)化商會領導班子,改善人員結構,提高人員素質(zhì),建立社會中介服務體系,發(fā)揮各研究咨詢機構的信息服務功能,形成全國健全的信息服務網(wǎng)絡。建立必要的法律、會計、審計事務所,為企業(yè)提供有關外經(jīng)貿(mào)方面的服務,并對企業(yè)的經(jīng)營進行社會監(jiān)督。

　　二、調(diào)整行政管理職能

　　行政管理職能的調(diào)整包含兩方面的內(nèi)容。一是政府外貿(mào)管理職能權限的科學界定,即政府行使管理職能“度”的問題;二是各種管理職能在各職能部門之間的合理調(diào)配。

　　1.逐步建立市場調(diào)節(jié)為主、行政管理為輔的宏觀調(diào)節(jié)機制

　　“入世”后,政府管理外貿(mào)的經(jīng)濟職能可以概括為以下幾方面。第一,制定外貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略和方針政策,促進外經(jīng)貿(mào)活動和整體國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展;第二,制定外貿(mào)法律、法規(guī)和必要的管理條例,使政府對外貿(mào)活動的調(diào)節(jié)法制化、透明化,并使之具有連續(xù)性和穩(wěn)定性;第三,組織市場調(diào)查和預測,收集、分析、處理和發(fā)布外經(jīng)貿(mào)信息,為企業(yè)提供咨詢和指導等服務。在明確了政府管理者職能權限之后,政企分開、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制和進一步下放進出口經(jīng)營權就成為入世后我國政府管理外貿(mào)經(jīng)濟職能改革較為緊迫的問題。

　　在政企分開、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制方面,我們面臨的任務仍然很重。由于國有資產(chǎn)所有權和經(jīng)營權的混淆,經(jīng)濟管理主體、所有權主體和經(jīng)營主體職責不明的現(xiàn)象還在較大范圍內(nèi)存在。因此,“入世”后,我們應該積極推行現(xiàn)代企業(yè)制度,加快轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制;要按產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的原則,對外貿(mào)企業(yè)實行公司化改造,進行股份制等多種形式的資產(chǎn)重組。

　　在下放進出口經(jīng)營權方面,1998年10月1日,外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布了《關于賦予私營生產(chǎn)企業(yè)和科研院所進出口經(jīng)營權的暫行規(guī)定》,規(guī)定從1999年1月1日起,符合條件的私營生產(chǎn)企業(yè)和科研院所可享有與國有外貿(mào)企業(yè)同樣的進出口權。根據(jù)暫行規(guī)定,政府還對1000家國有大型企業(yè)的外貿(mào)經(jīng)營權實行登記備案試點工作,并賦予一大批企業(yè)邊境貿(mào)易經(jīng)營權。“入世”后,我國應逐步放寬企業(yè)申報對外經(jīng)營權的條件,通過試點逐步取消企業(yè)進出口權的審批制,直至加入WTO的3年內(nèi)實現(xiàn)企業(yè)進出口權的依法登記制。為了向依法登記制轉(zhuǎn)變,必須建立和加強進出口企業(yè)資格證書的年審制度,推動企業(yè)代碼在海關、外匯管理以及出口退稅等進出口環(huán)節(jié)的應用。在企業(yè)經(jīng)營范圍方面,除極少數(shù)特別重要的商品如小麥、原油、成品油、煙草等由國家核定的公司經(jīng)營外,其他進出口商品原則上應該放開經(jīng)營。

　　2.加大許可證管理制度的改革力度

　　目前,我國實施的進口許可證制度與WTO《進口許可程序協(xié)議》及其他相關協(xié)議的精神存在著不少沖突,與國際慣例相比差距較大,沒有完全體現(xiàn)公平、公開、合理的原則。例如,我國的進口許可證制度的適用范圍主要為擁有外貿(mào)進出口權的企業(yè),并未考慮申請者的實際需求和實際業(yè)績,而WTO《進口許可程序協(xié)議》規(guī)定,只要符合進口成員方的法定條件,任何個人、企業(yè)和機構均可成為進口許可證的申請者;WTO規(guī)則允許的自動許可制度在我國尚未建立和實施,配額管理行政色彩濃厚,公開性和透明度不夠;在管理方法上,存在著“政出多門”和“證出多門”的弊端。多重部門管理、部門職責交叉現(xiàn)象的存在,造成管理效率低下。

　　“入世”后,我們要建立和完善“兩分離三統(tǒng)一”的管理體制,即政策的制定與實施分離,配額管理與許可證的發(fā)放相分離;制定政策與監(jiān)督管理相統(tǒng)一,簽發(fā)業(yè)務與管理相統(tǒng)一,管理責任與權利相統(tǒng)一。至于全國的進出口許可證的發(fā)放工作,應由配額許可證事務局歸口管理,其管理組織結構如下圖所示。

　　外經(jīng)貿(mào)部只負責制定、修改和解釋簽發(fā)配額許可證事務局委托簽發(fā)的許可證進出口許可證管理法規(guī)、條例、規(guī)章,制定許可證管理商品目錄、調(diào)整方式和發(fā)證機關,監(jiān)督、檢查許可證制度的執(zhí)行情況,處罰違章發(fā)證行為,提出許可證管理的宏觀要求。配額許可證事務局對外經(jīng)貿(mào)部負責,負責監(jiān)督、檢查和管理外經(jīng)貿(mào)部駐各地特派員辦事處(簡稱各特辦)、各省自治區(qū)、直轄市外經(jīng)貿(mào)委(廳、局)發(fā)證機構(簡稱地方發(fā)證機構)的許可證簽發(fā)工作,并進行業(yè)務指導;制定許可證發(fā)放規(guī)則和發(fā)證機構管理辦法,負責簽發(fā)國家重點管理商品的進出口許可證;負責對違規(guī)行為進行調(diào)查,并根據(jù)授權處罰違規(guī)行為。各特辦和地方發(fā)證機構在各自的授權范圍內(nèi)簽發(fā)進出口許可證。配額和許可證的發(fā)放要本著公平、公開、公正的原則,實行配額、許可證招標、拍賣等規(guī)范的市場分配方式。

　　3.建立健全新的進口管理體制

　　一個國家的進口管理是該國外貿(mào)管理的重要組成部分。目前我國的進口貿(mào)易由幾個部門分頭管理,尚未形成統(tǒng)一的管理體制。機電產(chǎn)品的進口配額由國家機電產(chǎn)品進出口協(xié)調(diào)辦公室(簡稱機電辦)審批,其他一般商品進口配額的宏觀管理和協(xié)調(diào)工作則由國家計委負責。進口許可證分別由國家計委、外經(jīng)貿(mào)部、機電辦和國務院經(jīng)濟貿(mào)易辦公室負責審批,其中咖啡及其制品、寄售煙由外經(jīng)貿(mào)部負責審批;碳酸飲料、組裝加工設備由國務院經(jīng)濟貿(mào)易辦公室審批;機電產(chǎn)品由“機電辦”負責審批;其他商品的進口許可證由國家計委負責審批。由于進口管理處于這種分割狀態(tài),各管理機關自成一套體系,互相聯(lián)系和溝通不夠,往往造成政令不一,互不配套。管理的不協(xié)調(diào)造成了進口貿(mào)易的不協(xié)調(diào)和效率低下。因此,“入世”后,應科學地劃分并認真落實國家各經(jīng)濟職能部門的分工,盡快解決進口的多頭管理、進出口嚴重脫節(jié)等問題,建立健全新的進口管理體制。

　　4.改革現(xiàn)行海關的業(yè)務管理體制

　　“入世”后,建立符合現(xiàn)代化管理要求的業(yè)務管理體制是我國現(xiàn)代海關制度建設的首要任務。為此,我們應當做好以下幾方面的工作。首先,應建立以先進通訊技術和計算機技術為基礎的海關業(yè)務運作和管理系統(tǒng),實現(xiàn)海關業(yè)務的信息化管理。其次,要實現(xiàn)海關業(yè)務和機構的重組。進出口通關業(yè)務、保稅業(yè)務、稽查業(yè)務和海關統(tǒng)計等海關業(yè)務要按專業(yè)分工調(diào)整現(xiàn)行的職能機構,改變現(xiàn)行海關管理職能過分集中于基層海關的現(xiàn)狀,加強直屬海關對現(xiàn)場業(yè)務的管理和控制,業(yè)務決定權由直屬海關決定。最后,要規(guī)范、創(chuàng)新海關業(yè)務制度,建立科學的通關管理機制,簡化報關程序,采用預報關、集中報關,規(guī)范和完善貨運轉(zhuǎn)關制度;要依照WTO的《海關估價制度》,完善我國的海關估價制度,規(guī)范稽查制度,強化海關稽查職能。

　　三、改革行政管理手段

　　建立以市場機制為基本調(diào)節(jié)手段,依法管理的進口體制是我國“入世”后進口行政管理體制改革的目標。為此,我們應當做好以下工作:

　　1.建立健全外貿(mào)法規(guī)

　　在我國加入WTO后,我們應對所有的行政規(guī)定、實施辦法等各種名目的文件予以清理,以法律或規(guī)章的形式確定下來,并盡可能地保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性,保證政策的具體落實和實施過程中的可操作性,加快外貿(mào)的法制建設。當務之急是著手建立或完善我國的反壟斷法、反傾銷法、反貼補法等,促進對進口貿(mào)易的宏觀管理向法制化轉(zhuǎn)變,為建立新的進口管理體制和規(guī)范企業(yè)進口活動創(chuàng)造良好的法律環(huán)境,使企業(yè)的行為、政府自身的行為都有法可依、有法可循。

　　2.完善以經(jīng)濟杠桿為基本手段的間接調(diào)控體系

　　國家對經(jīng)濟實行調(diào)節(jié)是生產(chǎn)社會化發(fā)展的必然要求,也是彌補市場調(diào)節(jié)缺陷的客觀需要。“入世”后,我國除了運用法律行政手段對進口貿(mào)易進行監(jiān)督與調(diào)節(jié)外,還應該遵循市場規(guī)則,盡可能地運用稅收、利率、匯率、金融信貸和價格等經(jīng)濟杠桿,對進口貿(mào)易實行科學、合理的調(diào)控。

　　3.建立健全的決策系統(tǒng)和宏觀監(jiān)控體系

　　無論是行政調(diào)節(jié)手段,還是以法律經(jīng)濟為主的調(diào)節(jié)手段,其運行效率的高低主要取決于決策的科學性和合理性。這就要求外貿(mào)主管部門在宏觀決策前,必須在占有充分信息資料的基礎上,通過對復雜的社會經(jīng)濟因素的分析,取得各項可靠的參數(shù),以保證可供選擇方案的正確性。因此,“入世”后,各級政府有關部門首先應當建立決策參謀機構,吸收一些有影響、有才干的專家或?qū)W者參加,為行政決策部門提供咨詢服務,并對各類方案進行科學論證,提高宏觀行政決策的科學性和可行性。這方面可試行定期或不定期的聯(lián)席會議制度,由外經(jīng)貿(mào)主管部門和國家有關部門組成,對進口狀況進行分析,研究對策。對關系國計民生的重要商品建立專項儲備制度和專項貸款制度,對部分國際市場敏感的商品建立進口風險基金等。其次,要完善決策程序,完善的決策程序有助于合理的決策。決策程序一般包括:分析問題,擬訂目標;調(diào)查咨詢,論證評估,確定方案;實施計劃,反復修正。

　　建立有效的進口貿(mào)易宏觀監(jiān)控體系,是我國加入WTO后面臨的急迫問題之一。通過電腦聯(lián)網(wǎng),對糧、棉、油、糖、化肥和鋼材等大宗、重要商品的進口價格、進口總量實行監(jiān)控,能夠防止盲目進口、嚴重沖擊國內(nèi)市場的問題發(fā)生。“入世”后,我國進口貿(mào)易增長速度有可能遠高于出口貿(mào)易的增長速度,因此,建立監(jiān)控信息系統(tǒng)和預警機制對我國宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)運行是至關重要的。

　　4.充分利用現(xiàn)代信息通訊手段

　　互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)使信息的收集與整理、政令的上傳下達比以前更為迅捷、準確。目前,我國已經(jīng)成立了“中國國際電子商務中心”,在近兩年的廣交會上提供了EDI電子信息服務。廣交會上推出的“參展商品查詢系統(tǒng)”,以及1998年7月1日經(jīng)貿(mào)部在國際互聯(lián)網(wǎng)上的政府站點建立的“中國交易商品市場”,都對我國的進出口貿(mào)易起到了積極的作用。

　　“入世”后,我們要充分利用現(xiàn)代信息通訊手段,加強對進口貿(mào)易的監(jiān)管調(diào)控。在解決技術保障、網(wǎng)絡安全等問題、條件成熟前提下,可實行進口許可證網(wǎng)上申領;在統(tǒng)一單證、統(tǒng)一發(fā)放的基礎上,建立統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一網(wǎng)絡,可實施網(wǎng)上申領、審批、查詢,大力推進進口許可證簽發(fā)與管理過程中的信息化、規(guī)范化與法制建設。

　　總之,進口貿(mào)易的行政管理體制改革應在遵循市場機制配置資源的基礎性作用這一原則下,重新界定政府管理進口貿(mào)易職能的范圍,建立符合市場經(jīng)濟要求、高效的進口行政管理運行機制。只有這樣,才能提高外貿(mào)主管部門對進口貿(mào)易的調(diào)節(jié)作用和其自身的辦事效率,推動我國進口行政管理體制向規(guī)范化、法制化方向發(fā)展。

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