【摘要】環(huán)境影響評價制度，是實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步發(fā)展的主要法律手段。它要求我們在做出有關(guān)經(jīng)濟開發(fā)活動的宏觀決策如有關(guān)的政策、規(guī)劃和計劃，以及各種開發(fā)項目建設(shè)之前,考慮其對環(huán)境可能造成的各種影響,以減輕或避免對環(huán)境的不良影響。本文對國內(nèi)環(huán)境影響評價制度研究和實施的現(xiàn)狀進行了闡述和分析，提出了完善中國環(huán)境影響評價制度的一些建議。
　　【關(guān)鍵詞】中國、環(huán)境影響評價問題建議
　　全球性的環(huán)境問題越來越得到人們的重視，自身生存環(huán)境質(zhì)量能否得到改善，環(huán)境影響評價工作發(fā)揮著不可替代的作用。我國提出科學發(fā)展觀，大力推進節(jié)能減排工作，制訂了《環(huán)境評價辦法》但是，我國現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度中還是存在一些問題。我們要通過對現(xiàn)存問題的研究，從而提出相應(yīng)的改進措施，使環(huán)境影響評價工作得以順利而行之有效的開展，從而使得經(jīng)濟社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。健全環(huán)境影響評價制度對于環(huán)境影響評價工作的全面推行、促進我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要的保障作用。
　　一、我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度存在的問題
　　1環(huán)境評價制度中政策環(huán)境影響評價的缺失
　　我們可以看到20世紀50年代的“大躍進”政策、80年代中后期提出的“大礦大開、小礦放開,有水快流,國家、集體和個人一起上”以及支持工業(yè)“十五小”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“遍地開花”等政策,所造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題至今仍然沒有完全消除,完整的戰(zhàn)略環(huán)境評價范圍應(yīng)該包含政策、規(guī)劃和計劃,中國目前的環(huán)評實踐,沒有包含政策環(huán)境影響評價。由于政策是政府機構(gòu)為實現(xiàn)一定歷史時期內(nèi)的奮斗目標,所遵循的行動原則、完成的明確任務(wù)、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施,具有權(quán)威性、強制性、全局性和長期性,由政策失誤所帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞遠大于建設(shè)項目。因而政策環(huán)境影響評價應(yīng)該是戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的題中應(yīng)有之義。
　　2對環(huán)境影響評價制度的角色定位認識上還存在誤區(qū)
　　不管是廣大的公眾還是環(huán)境監(jiān)管部門對環(huán)境影響評價制度還是存在一定的認識偏差。我國規(guī)劃環(huán)境影響評價是通過對規(guī)劃實施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分類、預(yù)測和評價，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，將環(huán)境因素納入到?jīng)Q策過程中。規(guī)劃環(huán)境影響評價應(yīng)對規(guī)劃起著“評判員”的作用，目的不是編制規(guī)劃，更不能用環(huán)評來代替規(guī)劃。
　　3環(huán)境評價中公眾參與度低
　　公眾是一切工作的基礎(chǔ)，環(huán)境保護更加不能脫離群眾。就環(huán)境保護領(lǐng)域，公眾參與是指“公民有權(quán)通過一定的途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的活動，使得該項活動符合公眾的切身利益”，包括決策參與、過程參與和末端參與。目前，在我國的環(huán)境保護法律體系中，除了《環(huán)境影響評價法》對公眾參與做了一些制度性的規(guī)定外，其他法律都只是原則性“宣誓”，沒有使公眾參與落到實處。
　　4環(huán)境評價審批機構(gòu)設(shè)置不完善
　　建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件僅由環(huán)境保護行政主管部門審批，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和控制機制，這很有可能導(dǎo)致行政審批權(quán)力過大引起的腐敗問題�！董h(huán)境影響評價法》第7條、第13條和第22條的相關(guān)規(guī)定表明，對規(guī)劃的編制機關(guān)和審批機關(guān)在某種意義上是重合的，這容易使政府為了地方、短期的目標而作出不利于環(huán)境保護甚至蒙混過關(guān)的行為，滋生腐敗，嚴重破壞環(huán)境，對人類造成重大損失。
　　5不能實行完整的環(huán)境影響跟蹤評價
　　雖然近年來,中國關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)境評價的研究和實踐取得了一些經(jīng)驗,但尚缺乏一個包括環(huán)境評價及預(yù)測、決策實施、跟蹤評價及調(diào)整在內(nèi)的完整的項目可供參考。宏觀決策的實施和環(huán)境影響跟蹤評價同步進行,一是可以積累戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的經(jīng)驗,二是可以及時彌補環(huán)境影響評價報告中環(huán)保措施的不足,解決決策實施中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題。但是我們現(xiàn)在的環(huán)境影響評價制度往往不能包含完整的跟蹤評價，這使得有些環(huán)保政策前緊后松，使其現(xiàn)實效果大打折扣。
　　二、完善我國環(huán)境影響評價制度的建議
　　由于我國實行的中國特色經(jīng)濟發(fā)展制度，這就使得我們不能直接照搬國外現(xiàn)成的模式，而應(yīng)建立和形成一套具有中國特色的環(huán)境影響評價制度。針對我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度中存在的問題，借鑒國外先進經(jīng)驗，并結(jié)合我國的具體國情，本文從以下幾個方面提出完善我國環(huán)境影響評價制度的建議。
　　1重視替代方案遵循擇優(yōu)原則
　　國外經(jīng)驗表明,替代方案是環(huán)境影響評價制度的重要組成部分。依美國環(huán)境政策法,替代方案是可以代替建議行動之目的的行動方案�？茖W決策遵循擇優(yōu)原則,即通過對多個方案對比權(quán)衡,確定最佳選擇。環(huán)境評價制度作為一項決策綜合機制,其目的在于為決策者提供關(guān)于擬議行動及其各種替代方案的環(huán)境影響信息,從而使其能夠確定任何情況下在環(huán)境和社會經(jīng)濟方面都是最佳的選擇方案,理應(yīng)包含替代方案。
　　2加深規(guī)劃環(huán)評的力度
　　從項目環(huán)評進入到戰(zhàn)略環(huán)評,標志著我國環(huán)境與資源立法步入到了一個新的階段。在環(huán)境影響評價中,指標用于衡量、表征、描述環(huán)境現(xiàn)狀,預(yù)測環(huán)境影響,比較不同可選方案的環(huán)境效應(yīng),跟蹤監(jiān)測戰(zhàn)略行為實施后的環(huán)境質(zhì)量的變化及其與環(huán)境目標之間的差值。評價指標是環(huán)境影響評價內(nèi)容的定性與定量化表現(xiàn)形式,而評價方法是對指標進行分析、預(yù)測、得出評價結(jié)論的工具和手段,二者共同影響著環(huán)境影響評價的質(zhì)量。而這兩方面正是目前環(huán)境影響評價的薄弱之處,指標體系的建立更需要在實踐中逐步完善。我國幅員遼闊,地域差異顯著,只能建立籠統(tǒng)而概括的通用指標,落實到具體地區(qū)時,應(yīng)根據(jù)具體情況進行具體分析。因此,一方面,應(yīng)通過組織優(yōu)秀的環(huán)境影響評價專家和工作人員開展不同類型、不同層次、不同行業(yè)的環(huán)境影響評價實踐研究,進一步開發(fā)適合國情及具有地方特色的方法學和指標體系。另一方面,通過加強國際交流與合作,借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗,不斷充實和完善我國的環(huán)境影響評價評價指標體系。
　　3重視民主決策作用，完善公眾參與制度
　　隨著我國民主法治建設(shè)的推進，我國公民參與國家決策的熱情也將越來越高。環(huán)境影響評價也應(yīng)適應(yīng)這種發(fā)展趨勢，積極引導(dǎo)我國公民開展公眾參與，細化并完善公眾參與制度。首先，應(yīng)健全信息公開制度，保障公民的知情權(quán)；其次，擴大公眾參與的范圍，除國家規(guī)定需要保密的情況，任何決策的環(huán)境影響評價都應(yīng)開展公眾參與；再次，在《環(huán)境影響評價法》相關(guān)配套法規(guī)或條例中詳細規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評價的階段、內(nèi)容與方式，環(huán)評文件的獲取途徑，以及反饋意見的處理；最后，對未按法律要求在環(huán)境影響評價過程中開展公眾參與的政府機關(guān)的法律責任，進行明確的規(guī)定。此外，環(huán)境影響評價應(yīng)重視相關(guān)部門和專家的參與，聽取不同部門、不同領(lǐng)域?qū)＜覍Νh(huán)評文件的意見。相關(guān)部門和專家掌握較多專業(yè)知識，他們提出的意見一般比較有針對性和建設(shè)性。
　　4法律是基礎(chǔ)完善法律體系
　　將環(huán)境影響評價制度法律化，走法治道路是一切的根本。我國《環(huán)境影響評價法》還是存在一些漏洞，應(yīng)該制定實施細則更加細化建設(shè)者、評價者、審批者三者的具體職責。例如第31條對于擅自開工建設(shè)的項目只規(guī)定了由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。而對于擅自開工建設(shè)造成的環(huán)境污染或者破壞并沒有做出“恢復(fù)原狀”的規(guī)定，僅僅要求以罰款來彌補環(huán)境損失是遠遠不夠的。在追究法律責任中只考慮到經(jīng)濟效益，而忽視生態(tài)效益的重要性是違背可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想的。另外，應(yīng)對未采納公眾意見造成嚴重后果的行為追究法律責任。
　　5加強對政策環(huán)境影響評價的理論體系和工作方法的研究力度
　　現(xiàn)階段，我國政策環(huán)境影響評價面臨的主要障礙仍是缺乏自己的理論與方法體系，這大大制約了政策環(huán)境影響評價的實際應(yīng)用和制度建設(shè)。而項目環(huán)境影響評價理論和方法體系經(jīng)過長期的研究和實踐已比較成熟，規(guī)劃環(huán)境影響評價的技術(shù)手段雖然還有待提高，但相關(guān)研究也較為充分。作為環(huán)境影響評價的重要組成部分，政策環(huán)境影響評價的研究和試驗工作可以由專門的機構(gòu)開展技術(shù)方法的開發(fā)、組織與協(xié)調(diào)工作和教育培訓(xùn)等活動，從而為實踐應(yīng)用和制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。
　　三、小結(jié)
　　建立符合可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境影響評價制度，需要長期探索和努力，除了加強相關(guān)的基礎(chǔ)研究工作外，還應(yīng)包括可持續(xù)發(fā)展指標體系的建立和完善、環(huán)境影響價值評估方法的研究和完善以及綜合評價方法論研究和決策支持系統(tǒng)的開發(fā)等等。從而確保人類行為在保護自然環(huán)境和資源、公眾健康、改善環(huán)境質(zhì)量、促進社會公平的前提下，實現(xiàn)人類生存的生態(tài)環(huán)境良好的目的，更好地建立起結(jié)合社會—經(jīng)濟—環(huán)境目標于一體的系統(tǒng)化的管理程序。
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