我國關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及使用上也有相關(guān)的法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是公民集體對集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經(jīng)營權(quán)。本文對此做了一些相關(guān)的研究，文章是一篇法律論文范文，主要論述了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制的法律思考。

 　　論文摘要 在我國實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)從禁止到現(xiàn)在的加速發(fā)展，歷經(jīng)一系列土地立法、政策的改變。對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制是法政策基于對我國廣大農(nóng)民利益、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的考量。但隨著社會現(xiàn)實(shí)的不斷變化發(fā)展，法政策的一些考量已經(jīng)喪失現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，弱化了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利價(jià)值，甚至可能造成更大的不公平，存在極大的不合理性。

　　論文關(guān)鍵詞 土地承包,經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),發(fā)包方

　　中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(下稱《意見》)中指出，伴隨我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。《意見》的主要內(nèi)容包括穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、充分認(rèn)識引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展等。

　　筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易正在高速發(fā)展過程中，而立法、政策肯定和鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)正是基于其對國家、對農(nóng)民的巨大的制度價(jià)值，以及對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和整個(gè)社會穩(wěn)定的重大意義。

　　一、土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的限制及對其的合理性質(zhì)疑

　　(一)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓制度中存在的一系列限制

　　雖然土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)逐步被法律、制度認(rèn)可，但是，法律在認(rèn)可之余還特別規(guī)定了一系列限制。例如，在《土地承包法》第33條中規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途、受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)等。該法第37條還規(guī)定了若對土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，若采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。《土地管理法》第15條規(guī)定：農(nóng)村土地若由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或者村民代表的同意，并要報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。

　　(二)合理性質(zhì)疑

　　1.土地已不再具有強(qiáng)烈的社會保障性也不應(yīng)再成為農(nóng)民的社會保障。中國的廣大農(nóng)民在失去土地所有權(quán)后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)行，在土地制度的發(fā)展中獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)。而這種權(quán)利的獲得，是建立在農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，要獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，就必須是集體的成員。這種制度設(shè)計(jì)，將土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民的身份相互捆綁，并且在對權(quán)利的處分中設(shè)置了諸多限制。一部分學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是廣大農(nóng)民的最基本的社會保障，一旦開放土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民極有可能隨意轉(zhuǎn)讓土地，特別是一旦遇到天災(zāi)人禍等經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，將會出現(xiàn)大量無地少地農(nóng)民，影響整個(gè)社會的穩(wěn)定與發(fā)展，所以應(yīng)該禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

　　這種考量有其邏輯基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)意義，但筆者認(rèn)為這種土地與社會保障功能的聯(lián)系隨著時(shí)代的不斷變化發(fā)展在逐漸弱化。隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會的不斷發(fā)展，特別是改革開放以后，不論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民都有了遷徙、擇業(yè)的自由，而不再是通過戶口上的身份來確定選擇何種職業(yè)、如何進(jìn)行生活消費(fèi)。商品化的市場已經(jīng)形成，整個(gè)社會的福利保障制度也在逐步建設(shè)當(dāng)中，原本僅賦予城鎮(zhèn)居民的種種利益也已經(jīng)不存在，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的差異正急速縮小。 雖然在現(xiàn)有制度中，對農(nóng)民的社會保障體系仍不盡完善，并且與城市居民的社會保障存在一定差距，但這并不是將土地作為農(nóng)民的社會保障的理由。一旦將土地視為農(nóng)民的最基本保障，作為農(nóng)民，為了防止這份保障的失去將不愿脫離農(nóng)民的身份，只能鼓勵農(nóng)民一直與土地捆綁在一起，而不能真正地離開農(nóng)村進(jìn)入城市，尋求更多的就業(yè)機(jī)會與生存可能;而作為立法者，因?yàn)檎J(rèn)為已經(jīng)給予農(nóng)民最牢靠的社會保障，將會并不那么迫切地通過法律去建立更加完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，雖然現(xiàn)在已經(jīng)開始建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，但是實(shí)踐中作用仍不大。筆者認(rèn)為，要真正為廣大農(nóng)民提供良好的社會保障，應(yīng)該通過國家去建立真正合理有效的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，而不能將土地視為農(nóng)民的保障，因?yàn)橐坏┮驗(yàn)槟承┨厥庠�因，如氣候變化、勞動力缺失、技術(shù)落后等，導(dǎo)致土地的產(chǎn)出很低，對農(nóng)民的家庭來說根本不能起到保障的作用，反而因?yàn)殡y以流轉(zhuǎn)出去而又不得不與土地捆綁在一起，導(dǎo)致更大的貧困與不公平。

　　2.對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制阻礙了城市化進(jìn)程，不利于經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)從一方面來說，給予了處在這一身份的人群一個(gè)固定可靠的保障，但從另一方面來說，這也是處在這一身份的人群一個(gè)無法脫離的負(fù)擔(dān)。根據(jù)《土地承包法》第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”這一規(guī)定意味著一旦農(nóng)民搬離農(nóng)村，喪失農(nóng)民的身份，土地承包經(jīng)營權(quán)將不能經(jīng)由自己流轉(zhuǎn)出去，而會被村集體收回。這一機(jī)制導(dǎo)致許多人即使并非真心想要務(wù)農(nóng)，卻因?yàn)閾?dān)心因失去農(nóng)民身份而失去土地承包經(jīng)營權(quán)，而滯留在農(nóng)村，不能進(jìn)入城市，不能從事第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)。另外，當(dāng)然也有許多青壯年在進(jìn)入城市尋找就業(yè)機(jī)會后，老家僅留下老人與小孩，致使田地不能得到充分的利用，自己雖然在城市中辛苦工作，為城市的建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)，但在城市卻難以獲得社會認(rèn)同感，對城市也不會產(chǎn)生強(qiáng)烈的歸屬感，因?yàn)樗麄內(nèi)詫⑥r(nóng)村、土地作為他們最重要的保障和最后的歸屬，導(dǎo)致了農(nóng)村嚴(yán)重的空巢現(xiàn)象和城市化發(fā)展的畸形狀態(tài)。隨著社會的發(fā)展，許多農(nóng)民已經(jīng)有能力獲得非農(nóng)的就業(yè)機(jī)會，若此時(shí)允許他們將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，可以作為一種融資方式，獲得一筆資金，從而更好地進(jìn)行創(chuàng)業(yè)或其他投資。一旦農(nóng)民經(jīng)過自己的分析認(rèn)為放棄土地承包經(jīng)營權(quán)而進(jìn)入城市尋找就業(yè)機(jī)會，進(jìn)入第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)對他們更有利，他們希望將權(quán)利轉(zhuǎn)讓出去，擺脫土地、農(nóng)村的束縛，法律不應(yīng)對這種愿望予以忽視從而限制權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，這種限制不利于其從農(nóng)民向城市居民身份的過渡，限制了人口在農(nóng)村與城鎮(zhèn)間的流動，降低了城市化進(jìn)程的發(fā)展速度，阻礙了城市化進(jìn)程的推進(jìn)。

　　3.對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制將大大降低農(nóng)村土地市場價(jià)值，不利于農(nóng)村土地市場的壯大與發(fā)展。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制使其價(jià)值受到減損。權(quán)利的價(jià)值是要通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的，一旦其流轉(zhuǎn)受到一定程度的限制，則其市場價(jià)值大大降低。在市場主體進(jìn)入這一市場時(shí)，必然會考慮到投資的風(fēng)險(xiǎn)，任何投資都是有風(fēng)險(xiǎn)的，農(nóng)業(yè)的投資也是如此，甚至在一定程度上投資的期限更長，產(chǎn)生利潤更慢，而要降低投資的風(fēng)險(xiǎn)，其中最關(guān)鍵的措施就是在給予市場主體進(jìn)入市場的機(jī)制的同時(shí)，也要有順暢的退出機(jī)制。而土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的限制并且其中問題最顯著的發(fā)包方的同意權(quán)，將阻礙市場主體從農(nóng)業(yè)市場的進(jìn)入、退出，在一定程度上使農(nóng)村投資不能得到良好的發(fā)展，也使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能得到調(diào)整。最終會導(dǎo)致整個(gè)農(nóng)村土地市場的發(fā)展受到制約，造成土地價(jià)格持續(xù)低迷，土地的價(jià)值不能完全體現(xiàn)，最終導(dǎo)致農(nóng)村的發(fā)展與城鎮(zhèn)的發(fā)展拉開更大的距離。

　　4.限制土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。在現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系下，農(nóng)戶通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制平均地獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，這導(dǎo)致了土地分割的細(xì)碎化。土地分割細(xì)碎不僅導(dǎo)致土地的投資收益率降低也會限制規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，而發(fā)展規(guī)模經(jīng)營最關(guān)鍵的因素就是讓土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)入市場流通，其中最有效的就是轉(zhuǎn)讓。如果僅通過出租、承包土地承包經(jīng)營權(quán)等形式，獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的期限較短，對于農(nóng)業(yè)這一投入產(chǎn)出期限較長的產(chǎn)業(yè)來說會阻礙投資規(guī)模經(jīng)營的步伐。而通過轉(zhuǎn)讓的形式，在市場的自由流轉(zhuǎn)中形成土地適度的集中，將土地承包經(jīng)營權(quán)從不愿意耕種、缺乏耕種技術(shù)的農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)出來到愿意耕種、擁有現(xiàn)代耕種技術(shù)的人手中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的模式，將能更好地提高土地利用率，從而使農(nóng)村生產(chǎn)力取得更大的進(jìn)步。也正式基于這種考慮，在《關(guān)于于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中指出，要鼓勵涉農(nóng)企業(yè)帶動農(nóng)戶和農(nóng)民合作社發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，加大地方對各種模式的規(guī)模化經(jīng)營提供的資金扶持力度。這都體現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的小規(guī)模經(jīng)營到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大規(guī)模經(jīng)營的必然要求，對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。

　　5.發(fā)包方同意權(quán)自身存在不合理性。土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的一種，正是為了讓農(nóng)民雖然已經(jīng)沒有土地所有權(quán)，但仍保障他們實(shí)現(xiàn)對土地價(jià)值的充分利用。這種利用除了直接對土地進(jìn)行占有、使用，還應(yīng)包括進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租等間接獲取利益的方式。既然土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，這就是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不應(yīng)僅僅只局限于農(nóng)民對生產(chǎn)的決定權(quán)。 如果農(nóng)民僅僅能在一塊土地上選擇要生產(chǎn)什么和如何生產(chǎn)，然后通過把生產(chǎn)出來的產(chǎn)品在市場上進(jìn)行交換才能取得收入，這不與立法將其設(shè)定為用益物權(quán)的本質(zhì)相悖嗎?作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其價(jià)值是通過流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)的，就是讓農(nóng)民可以通過權(quán)利的交易直接取得收入，同時(shí)將生產(chǎn)的權(quán)利讓給他人，我認(rèn)為這是物權(quán)法將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)的重要意義。

　　并且發(fā)包方的同意權(quán)有可能被不當(dāng)利用。在實(shí)際中土地所有權(quán)的行使其實(shí)都集中在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部手中。而土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是農(nóng)民，兩者必然存在著利益的分歧、沖突與博弈。當(dāng)發(fā)包方對農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的行為不予認(rèn)可時(shí)，發(fā)包方會找出各種“合法理由”來認(rèn)定轉(zhuǎn)讓的無效，此時(shí)農(nóng)民也無任何具體救濟(jì)措施，也無法再提出異議。一方面是因?yàn)榉�律對這種同意權(quán)的規(guī)定仍不夠明確、缺乏具體操作的規(guī)范，另一方面也是因?yàn)檗r(nóng)民集團(tuán)在面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集團(tuán)時(shí)的弱勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集團(tuán)在考慮如果利用土地時(shí)，會考慮多方面因素，如政績考核、地方財(cái)政收入、上級行政命令等等，而農(nóng)民考量的則是自身的利益需求。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)，目的是為提高土地利用率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但這與前文所述，農(nóng)民通過自主選擇，通過市場的自由配置形成的規(guī)模經(jīng)營是不同的，前者是基于行政的權(quán)力，對農(nóng)民來說毫無自由意志的體現(xiàn)，而后者反映的是農(nóng)民在經(jīng)過自己的利益抉擇后自由選擇作出的決定，也是市場經(jīng)濟(jì)資源自由配置后達(dá)到的最合理狀態(tài)。

　　二、結(jié)論

　　隨著時(shí)代的變化發(fā)展，對土地承包經(jīng)營權(quán)限制的立法考量的客觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生改變，從更好地保護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)，特別是要防范同意權(quán)被濫用從而侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益，這種同意權(quán)繼續(xù)存在的合理性值得考慮。筆者認(rèn)為，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會的不斷發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也將越來越活躍，土地承包經(jīng)營權(quán)受到的限制將會不斷減少。

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