【摘要】近年來，中國人口持續(xù)增多，社會現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，人民的生活得到了很大程度的提高，代價卻是耕地資源遭到嚴(yán)重破壞，數(shù)量質(zhì)量銳減，從而導(dǎo)致了人地矛盾的日益突出。土地整理是解決這一問題的有效措施，通過開展土地整理，可以達(dá)到充分、合理利用土地的目的，保證全國耕地總量的動態(tài)平衡，緩解人地矛盾以及糧食供給壓力，為社會進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)。本文主要介紹了土地整理的概念、內(nèi)涵，現(xiàn)階段我國開展土地整理工作的背景，并闡述了開展土地整理對我國耕地保護(hù)的重要意義。
　　【關(guān)鍵詞】土地整理，耕地保護(hù)，背景，意義
　　
　　土地是萬物之源,是人類活動的場所，是生存與發(fā)展的基礎(chǔ),是最寶貴的資產(chǎn)和資源。耕地是土地的精華,保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命以及最廣大人民群眾的根本利益。確保耕地總量只能增加,不能減少,是黨中央、國務(wù)院根據(jù)我國國情和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出的目標(biāo),是貫穿于新《土地管理法》的一個基本準(zhǔn)則。保護(hù)耕地總量的動態(tài)平衡,是在我國人口不斷增長、耕地資源嚴(yán)重匱乏和土地粗放利用的現(xiàn)狀下,確保國家糧食安全和可持續(xù)發(fā)展的唯一選擇,而土地整理則是實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的必由之路,是我國耕地保護(hù)的重要舉措[1]。
　　1．土地整理的內(nèi)涵
　　土地整理的概念由來已久，由于世界各國的社會發(fā)展等其他實(shí)際情況存在著諸多差異，土地整理發(fā)展的歷史也各不相同，因此，在各個國家，土地整理的概念與內(nèi)涵也不盡相同，但總的來說，土地整理有廣義和狹義之分。就廣義而言,土地整理既包括農(nóng)地整理,又包括市地整理(建設(shè)用地整理);從其方式而言,土地整理還包括土地開發(fā)和土地復(fù)墾。狹義的土地整理,僅指農(nóng)地整理。隨著時間的推移和時代的發(fā)展，目前各國開展土地整理的目的和初衷大致相似，各國開展土地整理工作的程序也大致相同，因此，對土地整理的概念和內(nèi)涵的理解可如以下文字所述：土地整理即在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃確定目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程手段，對土地利用狀況進(jìn)行調(diào)整改造、綜合整治，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程[1]。
　　在我國，由于我國的具體國情以及社會實(shí)際發(fā)展情況與其他國家有所不同，因此，我國的土地整理具有我國自身的特色。現(xiàn)階段我國國土資源管理工作中的土地整理基本涵義是,在一定區(qū)域內(nèi),依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,采用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段,對田、水、路、林、村等綜合整治,調(diào)整土地關(guān)系,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件,增加土地可利用面積,提高土地利用率和產(chǎn)出率[2]。
　　對于我國的土地整理，我們可以從土地整理的內(nèi)容、原則、目的、任務(wù)這四個方面進(jìn)行進(jìn)一步的理解。
　　首先，土地整理的內(nèi)容。現(xiàn)階段土地整理主要為農(nóng)地整理，其土地整理的主要內(nèi)容一是調(diào)整農(nóng)地結(jié)構(gòu)，歸并零散地塊；二是平整土地，改良土壤；三是道路、溝渠水利設(shè)施、電力配置等綜合建設(shè)；四是歸并農(nóng)村居民點(diǎn)、村辦企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地；五是復(fù)墾廢棄土地；六是劃定土地權(quán)屬；七是改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡[1]。
　　其次，土地整理的原則。土地整理應(yīng)遵循的原則，一是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用；二是增加有效耕地面積，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；三是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃（土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃），符合土地利用年度計(jì)劃；四是以土地整理和土地復(fù)墾為主，適度開發(fā)未利用土地；五是采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益的統(tǒng)一；六是因地制宜，先易后難，調(diào)動社會各方面的積極性[1]。
　　再次，土地整理的目的。我國現(xiàn)階段土地整理的目的，是依據(jù)土地利用規(guī)劃，通過對土地利用狀況的調(diào)整、改造，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡，改善生態(tài)環(huán)境，保障土地資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展[1]。
　　最后，土地整理的任務(wù)。土地整理的主要任務(wù)是，在農(nóng)村地區(qū)，通過對田、水、路、林、村的綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。在城鎮(zhèn)，通過對閑置、存量等利用效率低的土地和按規(guī)劃對農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地進(jìn)行整理，提高土地利用率，解決城市發(fā)展用地問題，改善城鎮(zhèn)生活、居住條件、減少城鎮(zhèn)外延占地[1]。
　　通過以上的分析我們可以得出這樣的結(jié)論：土地整理是一項(xiàng)旨在為老百姓謀福利的工作，通過開展土地整理，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)以及社會的發(fā)展，提高人民的生活水平，為國家、為社會、為人民帶來不可估量的豐厚效益。
　　2.現(xiàn)階段我國開展土地整理工作的背景
　　2.1耕地資源形勢嚴(yán)峻
　　我國雖然幅員遼闊，擁有960萬平方公里的土地面積，但是由于我國人口眾多，導(dǎo)致了我國人均土地占有量很少，只有世界平均水平的1/3多一點(diǎn)。中國土地資源的基本特點(diǎn)可以概括為“一多三少”，即總量多，人均土地少，尤其是人均耕地少、高質(zhì)量的耕地少、可開發(fā)的后備資源少[3]。即便如此，寶貴的耕地資源仍沒有得到有效的保護(hù)。自1957年來，我國的耕地面積逐年減少，特別是進(jìn)入80年代以來，改革開放的不斷深入，社會現(xiàn)代化進(jìn)程以及城市化進(jìn)程不斷加快，人們對土地的需求量也逐漸增大，這就在很大程度上對耕地資源造成了破壞，導(dǎo)致了耕地總量銳減的后果。現(xiàn)階段，在我國各方面飛速發(fā)展的情況下，人們對土地的需求不但不會減少，反而會越來越多，這對本來就已不多的耕地資源來說是一個巨大的挑戰(zhàn)，而且，這種挑戰(zhàn)會持續(xù)相當(dāng)長的一段時間，難以改變。
　　2.2人口與糧食問題嚴(yán)峻
　　我國自從20世紀(jì)70年代執(zhí)行計(jì)劃生育政策以來，雖然人口自然增長率下降，但由于人口基數(shù)太大以及舊的文化傳統(tǒng)觀念的影響，人口實(shí)際增長依然較快。隨著人口的增長，未來居住建設(shè)用地占用耕地的比例是相當(dāng)驚人的。面對著人口的增長和耕地減少的趨勢，我國的糧食問題直接面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著歷史的推進(jìn)，我國的糧食與人口將出現(xiàn)兩大不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，假設(shè)全國每年凈增1400萬人，就要消耗糧食50億公斤以上，人口規(guī)模擴(kuò)大是糧食消費(fèi)量增大的直接原因。要滿足人們對糧食需求的日益增長，必須要有充足的糧食供給作為保障，然而，糧食供給的形式卻十分嚴(yán)峻[3]。耕地面積的減少趨勢已不可避免，土地單產(chǎn)水平的提高有限，挖掘農(nóng)業(yè)自然資源潛力的難度大。面對中國人口眾多，糧食需求量大的基本情況，一旦糧食供給發(fā)生危機(jī)，不可能依靠國際糧食市場就能得到根本保障，世界上沒有一個國家或地區(qū)具有滿足這種需求的能力。中國的糧食問題解決不好，就會嚴(yán)重影響到中華民族的自立與發(fā)展，給社會進(jìn)步帶來重重阻礙。
　　2.3加入WTO對耕地的影響
　　中國加入世界貿(mào)易組織，農(nóng)業(yè)是受沖擊最大的產(chǎn)業(yè)之一。現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下，導(dǎo)致國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際農(nóng)產(chǎn)品價格。根據(jù)WTO規(guī)則，國際地區(qū)間貿(mào)易壁壘消除，遵循比較利益原則，各成員盡可能發(fā)揮比較優(yōu)勢，其必然結(jié)果是：國外優(yōu)質(zhì)、低價的農(nóng)產(chǎn)品將大幅度涌入我國。在糧食生產(chǎn)比較利益低下的情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、作物種植結(jié)構(gòu)、糧食播種面積等將受到較大沖擊。當(dāng)農(nóng)民發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)勞動密集型的農(nóng)產(chǎn)品，如蔬菜、水果、畜產(chǎn)品、家禽、水產(chǎn)品、園藝等較生產(chǎn)糧食的比較優(yōu)勢時，必然有相當(dāng)部分農(nóng)民在利益的驅(qū)動下放棄種植糧食作物，而改種勞動密集型的農(nóng)產(chǎn)品，甚至棄耕拋荒，棄農(nóng)經(jīng)商，導(dǎo)致耕地總量的嚴(yán)重失衡[3]。
　　3.開展土地整理對我國耕地保護(hù)的重要意義
　　3.1開展土地整理可以實(shí)現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡
　　實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡是各省、自治區(qū)、直轄市保護(hù)耕地的目標(biāo)。耕地總量動態(tài)平衡的基本含義是保持現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不能減少,隨著人口的增長,耕地?cái)?shù)量還要增加;同時要保證隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,各項(xiàng)非農(nóng)建設(shè)占用土地的需要,還要充分考慮到生態(tài)退耕、自然災(zāi)害毀壞的耕地。顯然,單依靠計(jì)劃用地、嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地、查處非法用地等措施是不足以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的;能否做到耕地總量不減少,在嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制的同時,必須想方設(shè)法補(bǔ)充耕地。國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理規(guī)定,土地整理項(xiàng)目中凈增耕地面積不低于項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)面積的10%,其余80%～90%是質(zhì)量不高的中低產(chǎn)田。也就是說,土地整理是以國家和省補(bǔ)助建設(shè)資金的辦法達(dá)到一是新增一部分耕地,另一是帶動一大部分中低產(chǎn)田,使之共同達(dá)到高產(chǎn)田的要求,逐步提高整個農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的水平[1]。因此,土地整理在耕地保護(hù)工作中起到了舉足輕重的作用，可以實(shí)現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。
　　3.2開展土地整理可以提高土地利用規(guī)模效益
　　土地整理的過程是土地利用率提高的過程。它至少包括閑置的加以利用和利用率不高的加以提高兩個范疇。我國大部分地區(qū)農(nóng)田中不同程度地分散著一些閑散地、廢棄塘渠、取土坑等，如通過土地整理，一方面調(diào)整合并細(xì)碎分散的田地，使農(nóng)田趨于完整，增加耕地?cái)?shù)量；另一方面通過興修農(nóng)村路、渠以及共建林網(wǎng)，可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，采用機(jī)械化技術(shù)以及降低農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。土地整理體現(xiàn)的是用地方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變;管地方式向用途管制轉(zhuǎn)變[1]。因此，積極推進(jìn)土地整理,可以提高土地利用的規(guī)模效益，確保耕地?cái)?shù)量不減少，耕地質(zhì)量不下降。
　　3.3開展土地整理可以提高土地利用集約化程度
　　土地整理的過程是土地利用集約化的過程。具體體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面。根據(jù)中國國情,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化很大程度上要看廣大農(nóng)村現(xiàn)代化的水平,農(nóng)村的城鎮(zhèn)化正是農(nóng)村現(xiàn)代化的主要標(biāo)志。規(guī)范、引導(dǎo)農(nóng)村居民向中心村、鎮(zhèn)集中,這一集中的過程也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過程,也是土地整理的重要內(nèi)容之一。我國農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)受傳統(tǒng)習(xí)慣的支配太多,農(nóng)村村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃約束,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)村人口的增加,出現(xiàn)了村莊外延式擴(kuò)張,侵占耕地等現(xiàn)象,存在著不少“空心村”。進(jìn)行村莊整理,村莊向中心村集中,不僅可以改善居住環(huán)境和條件,有利于農(nóng)村精神文明建設(shè)和農(nóng)民物質(zhì)文化生活的提高,有利于小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定和全面發(fā)展，同時還可以節(jié)約土地、調(diào)整出耕地,從而起到提高土地利用集約化程度的作用，保證耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量[1]。
　　綜上所述，開展土地整理不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要手段，可以改善人民的生活條件，促進(jìn)社會的進(jìn)一步發(fā)展，更是在新形勢下確保耕地?cái)?shù)量質(zhì)量，守住18億畝耕地紅線的重要途徑[4]。因此，在新時期新背景下，要積極開展土地整理，以達(dá)到生活質(zhì)量的提高，實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等諸多方面的綜合發(fā)展。
　　
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