國(guó)家先后批復(fù)了黃河下游近期防洪工程(十二五)、黃河下游防洪工程(十三五)等重點(diǎn)工程,工程建設(shè)土方工程量巨大,特別是黃河堤防移堤填筑、堤防加固(包邊、蓋頂)、險(xiǎn)工壩基填筑等工程需征用大量農(nóng)用地作為土料場(chǎng),其中黃河下游近期防洪工程(十二五)設(shè)計(jì)批復(fù)土料場(chǎng)占地約0.37萬(wàn)hm2,黃河下游防洪工程(十三五)設(shè)計(jì)批復(fù)土料場(chǎng)占地約0.29萬(wàn)hm2,從建設(shè)實(shí)施過(guò)程來(lái)看,工程建設(shè)土料場(chǎng)征用難度越來(lái)越大,取土來(lái)源難以保障,直接影響了工程建設(shè)進(jìn)度。為滿(mǎn)足下一步黃河下游防洪工程建設(shè)取土需求,通過(guò)對(duì)工程建設(shè)取土存在的問(wèn)題進(jìn)行分析,提出適用于黃河下游防洪工程建設(shè)的取土模式對(duì)策。

　　1、 黃河下游防洪工程建設(shè)取土設(shè)計(jì)情況

　　根據(jù)批復(fù)的初步設(shè)計(jì),黃河下游防洪工程建設(shè)取土除淤沙土方外基本都從土料場(chǎng)挖運(yùn),土料場(chǎng)設(shè)計(jì)每公頃出土約7 500 m3,平均挖深1.05 m(含30 cm表層剝離土層)。工程建設(shè)取土首先將30 cm表層土由推土機(jī)剝離,再由挖運(yùn)機(jī)械開(kāi)挖土料運(yùn)輸至工程建設(shè)位置,取土完成后進(jìn)行復(fù)墾。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照占用時(shí)間的公頃產(chǎn)值計(jì)算,并對(duì)復(fù)耕期減產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償,地面附著物據(jù)實(shí)清點(diǎn)補(bǔ)償。

　　土料場(chǎng)挖地復(fù)墾規(guī)劃方式:工程建設(shè)取土完成后,首先進(jìn)行場(chǎng)地平整,將30 cm厚的表土層轉(zhuǎn)移覆蓋在取土區(qū)表面,追施適量的有機(jī)肥,恢復(fù)相應(yīng)的水利灌排工程、道路工程等田間配套設(shè)施。通過(guò)一定的保水保肥等措施,復(fù)墾完成后交還群眾進(jìn)行耕種,土地復(fù)墾3 a后,農(nóng)作物生長(zhǎng)需要的土壤理化指標(biāo)逐步接近當(dāng)?shù)赝寥?復(fù)墾后的耕地生產(chǎn)力和適宜性基本達(dá)到當(dāng)?shù)馗�地的平均水平�?/p>

　　2 、黃河下游防洪工程建設(shè)取土實(shí)施情況

　　2.1 、黃河下游近期防洪工程取土實(shí)施情況

　　以“十二五”期間黃河下游近期防洪工程(山東段)為例,工程建設(shè)批復(fù)土料場(chǎng)臨時(shí)用地0.17萬(wàn)hm2。工程建設(shè)土料場(chǎng)基本設(shè)置在黃河河道灘區(qū)內(nèi),土料場(chǎng)的選取考慮土料黏粒含量等指標(biāo)因素,大多選取群眾耕地。建設(shè)實(shí)施過(guò)程中,經(jīng)過(guò)工程所處縣征地移民機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等多方配合協(xié)作,實(shí)際完成土料場(chǎng)用地0.18萬(wàn)hm2,完成用地復(fù)墾0.18萬(wàn)hm2,基本滿(mǎn)足了工程建設(shè)需求。

　　2.2 、黃河下游防洪工程取土實(shí)施情況

　　以“十三五”期間黃河下游防洪工程(山東段)為例,工程建設(shè)批復(fù)土料場(chǎng)用地0.16萬(wàn)hm2,土料場(chǎng)仍設(shè)置在黃河河道灘區(qū)內(nèi),但在工程實(shí)施過(guò)程中,多數(shù)縣征地移民辦均反饋意見(jiàn):工程建設(shè)土料場(chǎng)征用困難,一方面群眾不愿提供土地進(jìn)行取土;另一方面國(guó)土部門(mén)指出土料場(chǎng)位于基本農(nóng)田范圍內(nèi),工程建設(shè)取土屬于違法行為,必須停止取土。經(jīng)過(guò)3 a工程建設(shè),目前實(shí)際完成工程建設(shè)臨時(shí)用地征用0.07萬(wàn)hm2,占設(shè)計(jì)的42%,影響了工程建設(shè)進(jìn)度。

　　3 、黃河下游防洪工程建設(shè)取土困難的原因分析

　　3.1、 工程建設(shè)用土質(zhì)量要求嚴(yán)格,可選土料場(chǎng)有限

　　黃河下游防洪工程是防御洪水的重要保證措施,工程的建設(shè)質(zhì)量直接影響黃河下游地區(qū)安全,工程設(shè)計(jì)中對(duì)土料的黏粒含量、塑性指數(shù)等土力學(xué)指標(biāo)均有嚴(yán)格要求,同時(shí)對(duì)施工中土方壓實(shí)度指標(biāo)等有嚴(yán)格要求。為切實(shí)有效地控制工程質(zhì)量,防洪工程建設(shè)取土應(yīng)土料來(lái)源明確、土質(zhì)均勻,而工程建設(shè)土料場(chǎng)多位于灘區(qū)耕地內(nèi),符合填筑要求的可選土料場(chǎng)受上述質(zhì)量控制影響,面積及儲(chǔ)量選取限制較大。

　　3.2、 多因素影響沿黃群眾提供土料場(chǎng)積極性不高

　　從“十二五”和“十三五”期間土料場(chǎng)征用情況看,群眾不愿提供土料場(chǎng)主要原因有4個(gè),一是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口增加,農(nóng)村人均耕地面積逐漸減少,群眾不愿提供耕種土地作為料場(chǎng);二是多年來(lái),黃河工程建設(shè)已在灘區(qū)多次取土,耕地取土后均為就地平整復(fù)墾,整體地勢(shì)下降約75 cm,嚴(yán)重影響了農(nóng)作物的生長(zhǎng),再次征用土料場(chǎng)時(shí),群眾不愿意提供或是要求恢復(fù)土地原貌;三是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素影響,沿黃群眾收入逐步提高,土料場(chǎng)征用補(bǔ)償?shù)陀谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,不能滿(mǎn)足群眾要求;四是黃河多年未發(fā)生大規(guī)模洪水,沿黃群眾對(duì)防洪工程建設(shè)支持意愿減小,提供土料場(chǎng)積極性不高。

　　3.3、 自然資源部門(mén)監(jiān)管日益嚴(yán)格,灘區(qū)內(nèi)外土料場(chǎng)征用困難

　　伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,國(guó)家土地政策法規(guī)日益修訂完善,以《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法規(guī)為基礎(chǔ),在土地用途管制制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾制度等方面加強(qiáng)監(jiān)管,自然資源部門(mén)監(jiān)督內(nèi)容涉及耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地質(zhì)量等級(jí)以及占用耕地補(bǔ)償情況等各方面,灘區(qū)外土地基本均為農(nóng)田,自然資源部門(mén)嚴(yán)禁取土,灘區(qū)內(nèi)耕地審批報(bào)審時(shí)間長(zhǎng)、限制因素多,灘區(qū)內(nèi)外土料場(chǎng)征用手續(xù)辦理困難。

　　3.4、 地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約土料場(chǎng)征用

　　黃河下游的山東、河南2省均為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口較密集地區(qū),多年來(lái)的地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)直接影響了土料場(chǎng)來(lái)源,一是下游灘區(qū)內(nèi)部分土地進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn),部分耕地轉(zhuǎn)為蔬菜農(nóng)業(yè)園、觀光農(nóng)業(yè)園等新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),造成土料場(chǎng)不能征用;二是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用了大量的耕地、基本農(nóng)田指標(biāo),為確保國(guó)家耕地、基本農(nóng)田紅線(xiàn),完成占補(bǔ)平衡補(bǔ)劃指標(biāo),近年來(lái)地方政府將黃河灘區(qū)內(nèi)大量土地調(diào)整為耕地或基本農(nóng)田,進(jìn)而造成土料場(chǎng)征用困難;三是地方建設(shè)項(xiàng)目需求,特別是高速、鐵路建設(shè)也需大量土方,占用大量灘區(qū)土地。

　　3.5、 黃河下游防洪工程建設(shè)已多次在灘區(qū)取土,合格土料場(chǎng)逐步減少

　　近30 a來(lái),黃河下游防洪工程經(jīng)歷了6次大規(guī)模建設(shè),建設(shè)取土累計(jì)用土量巨大,僅“十二五”“十三五”期間的黃河下游防洪工程建設(shè)就需征用土料場(chǎng)約0.67萬(wàn)hm2,灘區(qū)內(nèi)土料儲(chǔ)量逐步減少,特別是山東窄河段內(nèi)滿(mǎn)足要求的土料場(chǎng)可選用地明顯減少。

　　4 、取土對(duì)策方案分析

　　4.1 、利用灘區(qū)外建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)挖土方

　　隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,黃河下游涉河市、縣城市總體發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略已布局到黃河河道附近,城區(qū)建設(shè)項(xiàng)目如樓房基槽開(kāi)挖、公園塘湖開(kāi)挖等形成大量開(kāi)挖土方,部分土方需外運(yùn),這部分土料大部分來(lái)源于耕地,質(zhì)量完全能滿(mǎn)足黃河下游防洪工程建設(shè)需求,與項(xiàng)目建設(shè)單位協(xié)商,可以采用購(gòu)置取土的方式進(jìn)行利用,工程施工單位據(jù)實(shí)調(diào)整運(yùn)輸費(fèi)用后,用于黃河防洪工程建設(shè)。土料場(chǎng)取土與利用建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)挖土方經(jīng)濟(jì)對(duì)比見(jiàn)表1。

　　4.1.1 、方案優(yōu)勢(shì)分析

　　(1)政策性分析。

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院《土地復(fù)墾條例》第四條:生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)節(jié)約集約利用土地,不占或者少占耕地;對(duì)依法占用的土地應(yīng)當(dāng)采取有效措施,減少土地?fù)p毀面積,降低土地?fù)p毀程度,利用建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)挖土方有效減少了耕地取土面積,利用建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)挖土方用于黃河防洪工程建設(shè)既符合國(guó)家政策,又符合習(xí)總書(shū)記黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的總體要求。

　　(2)技術(shù)分析。

　　黃河下游地區(qū)屬經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),人口多、土地肥沃。經(jīng)初步調(diào)查,近幾年沿黃市縣城區(qū)擴(kuò)展的建設(shè)用地大部分原為耕地或基本農(nóng)田,建設(shè)開(kāi)挖的土料土質(zhì)均勻、質(zhì)量較好,土料指標(biāo)符合黃河工程建設(shè)土質(zhì)要求,且土料來(lái)源明確,完全能夠滿(mǎn)足黃河防洪工程建設(shè)質(zhì)量要求。

　　(3)經(jīng)濟(jì)分析。

　　城區(qū)建設(shè)項(xiàng)目用地為建設(shè)用地,不需要進(jìn)行復(fù)墾,設(shè)計(jì)土料場(chǎng)的征地補(bǔ)償費(fèi)用、復(fù)墾費(fèi)用、復(fù)墾減產(chǎn)期補(bǔ)助費(fèi)用等除可以支付購(gòu)?fù)临M(fèi)用外,也可以彌補(bǔ)工程土料運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)距費(fèi)用。

　　4.1.2、 方案制約因素

　　利用灘區(qū)外城區(qū)建設(shè)項(xiàng)目取土從政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)方面均可以滿(mǎn)足部分黃河下游防洪工程建設(shè)取土需求,制約因素是建設(shè)用地取土來(lái)源不能用于前期設(shè)計(jì),只能根據(jù)工程建設(shè)實(shí)施期間的實(shí)際情況來(lái)選擇使用,時(shí)間因素影響較大,適合作為設(shè)計(jì)的補(bǔ)充措施或應(yīng)急方案。

　　4.2 、土料場(chǎng)深挖取土方式

　　土料場(chǎng)深挖取土方式是在滿(mǎn)足工程建設(shè)土料質(zhì)量要求的前提下,結(jié)合群眾恢復(fù)土料場(chǎng)地貌的訴求,研究表層土剝離后,采取加大土料場(chǎng)挖深的取土方式,減少取土面積,優(yōu)化復(fù)墾方式,利用河道內(nèi)淤沙回填取土坑以恢復(fù)地貌,采取表層土推回覆蓋,施肥、澆水、復(fù)建水利灌溉等田間配套設(shè)施進(jìn)行復(fù)墾,逐步恢復(fù)耕地產(chǎn)量,土料場(chǎng)恢復(fù)為耕地。

　　4.2.1、 政策分析

　　國(guó)土部《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》第二條:生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成耕地?fù)p毀的,能夠復(fù)墾為耕地的,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先復(fù)墾為耕地。第二十四條(一):對(duì)被損毀的耕地、林地、草地等,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行表土剝離,分層存放,分層回填,優(yōu)先用于復(fù)墾土地的土壤改良。表土剝離厚度應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)實(shí)際情況確定。表土剝離應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)工藝和施工建設(shè)前進(jìn)行或者同步進(jìn)行。(二):露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土、采石,修建鐵路、公路、水利工程等,應(yīng)當(dāng)合理確定取土的位置、范圍、深度和堆放的位置、高度等,土料場(chǎng)深挖取土的方式符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定。

　　4.2.2、 技術(shù)分析

　　(1)取土深度的確定。

　　土料場(chǎng)取土深度的確定主要影響因素是土質(zhì)情況、地下水位情況、權(quán)屬群眾意愿等,最主要的是土質(zhì)情況,需結(jié)合土質(zhì)檢測(cè)報(bào)告分析確定。從黃河防洪工程建設(shè)取土情況來(lái)看,黃河灘區(qū)耕地范圍內(nèi)土質(zhì)主要為砂壤土,灘區(qū)外耕地土質(zhì)主要是黏土,灘區(qū)內(nèi)地下水位在地面下3.0 m左右,灘區(qū)外一般超過(guò)地面3.0 m,經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)多村居調(diào)查,考慮耕地復(fù)墾后的生產(chǎn),群眾意愿取土深度多在1.5～3.5 m之間,土料場(chǎng)取土深度可確定為1.5～3.0 m。根據(jù)實(shí)施的案例,工程建設(shè)土料場(chǎng)取土實(shí)際深度一般為1.6～2.8 m,本文以取土深度1.6 m進(jìn)行分析計(jì)算。

　　(2)復(fù)墾方式調(diào)整的確定。

　　覆土厚度的確定:通過(guò)調(diào)查資料,黃河下游農(nóng)作物主要為小麥、玉米、棉花、花生等,據(jù)中國(guó)科學(xué)院西北生物研究所調(diào)查,以上農(nóng)作物根系70%以上集中在耕作層33 cm的范圍內(nèi),厚度30 cm的范圍也是肥沃的耕作層。按照《土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》有關(guān)規(guī)定,覆土厚度為自然沉實(shí)土壤50 cm以上,根據(jù)黃河下游農(nóng)作物生長(zhǎng)對(duì)耕作層厚度要求,覆土厚度綜合確定為50 cm,包括30 cm表土層種植土和表土層下面鋪設(shè)的20 cm黏土隔水層。

　　表土層平整:根據(jù)堤防地質(zhì)勘探成果,黃河下游臨時(shí)取土區(qū)主要為砂性土為主的多層結(jié)構(gòu),土壤從上到下大體分為表土層、心土層和底土層,工程取土前將表土層(包括耕作層和犁底層)大約厚度30 cm進(jìn)行剝離堆放,最后將表土層30 cm厚的種植土轉(zhuǎn)移覆蓋在黏土隔水層上面,并進(jìn)行表土層場(chǎng)地平整。

　　黏土隔水層:考慮土料場(chǎng)復(fù)墾后恢復(fù)耕地使用,結(jié)合在建的黃河防洪工程有關(guān)設(shè)計(jì),為保水保肥,在表層土下部鋪設(shè)20 cm的黏土隔水層,以達(dá)到隔水效果。20 cm黏土隔水層土源主要來(lái)自于土料場(chǎng)深挖土方等。

　　取土場(chǎng)回填:根據(jù)《土地復(fù)墾條例》第十六條“禁止將重金屬污染物或者其他有毒有害物質(zhì)用作回填或者充填材料”的有關(guān)規(guī)定,為保障復(fù)墾質(zhì)量,結(jié)合實(shí)際情況,利用黃河工程建設(shè)清基土回運(yùn)和成熟的機(jī)淤取土方式對(duì)深挖土料場(chǎng)進(jìn)行回淤填筑最為可行,該方案既利用了黃河泥沙,減少了河道淤積,又可獲得經(jīng)濟(jì)、均質(zhì)的土料。

　　表層土復(fù)耕措施:采用在建的黃河下游防洪工程復(fù)墾方式,包括隔水層覆蓋、表層土回推覆蓋、追施有機(jī)肥及田間配套恢復(fù)等。

　　4.2.3、 經(jīng)濟(jì)分析

　　經(jīng)濟(jì)分析見(jiàn)表2。

　　4.4 、從政策入手,爭(zhēng)取逐步解凍部分黃河下游灘區(qū)土地

　　黃河下游灘區(qū)(特別是山東窄河道段)是黃河的洪水行洪區(qū)域,從政策入手,結(jié)合正在實(shí)施的黃河生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定,爭(zhēng)取地方政府支持,為今后黃河防洪工程建設(shè)與管理留下空間,將灘區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田調(diào)出,逐步解凍部分灘區(qū)土地滿(mǎn)足黃河工程建設(shè)需求,是解決工程建設(shè)取土的重要手段和措施。

　　5、 結(jié) 語(yǔ)

　　采用土料場(chǎng)深挖取土、利用灘區(qū)外城區(qū)建設(shè)用地取土等方法是解決目前黃河下游防洪工程建設(shè)取土困難的有效可行措施,特別是土料場(chǎng)挖深取土,具有突出的政策和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),一是大面積減少了工程建設(shè)占用耕地,滿(mǎn)足社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展需求;二是土料場(chǎng)取土后恢復(fù)原地貌的復(fù)墾方式更有利于逐步恢復(fù)耕地產(chǎn)量,有利于滿(mǎn)足群眾意愿,便于土料場(chǎng)征用;三是節(jié)余工程投資,經(jīng)濟(jì)性更合理;四是可充分利用工程建設(shè)清基土方,更加符合水保、環(huán)保要求;五是可以在工程建設(shè)前期規(guī)劃設(shè)計(jì),滿(mǎn)足工程建設(shè)需求。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,探索利用黃河調(diào)水調(diào)沙落淤土積蓄工程建設(shè)用土、爭(zhēng)取逐步解凍部分黃河下游灘區(qū)土地是解決黃河下游防洪工程建設(shè)用土困難的有效補(bǔ)充手段。

　　《黃河下游防洪工程建設(shè)取土問(wèn)題探討》來(lái)源：《人民黃河》，作者：賈麗,徐洪增,賈士強(qiáng)